地方政府對低風速項目的環(huán)保審批和核準愈加嚴苛，環(huán)保問題已成為風電開發(fā)難以打破的“緊箍咒”。左手是低風速“大躍進”發(fā)展的迫切需求，右手是愈加嚴苛的環(huán)保督查，雙方矛盾如何化解？

“近幾年湖南省的風電項目審批得很少，我們現(xiàn)在對風電項目進行嚴格控制。”《能源》記者近日致電湖南省環(huán)境保護廳詢問風電項目環(huán)評審批情況時，一位王姓負責人表示。

隨著地方政府環(huán)保政策趨嚴，風電產業(yè)環(huán)保整治工作被列入了嚴抓重點。低風速風電場開發(fā)與地方政府的協(xié)調難度加大，不少風電項目因收緊的環(huán)評“緊箍咒”而停滯、積壓，難以通過審批。

湖南的情況比較典型，該省風電環(huán)保政策收緊濫觴于2015年。當年，湖南省環(huán)境保護廳提出要加強風電的規(guī)范發(fā)展，同時停止受理風電環(huán)境評價。2015—2016兩年間，湖南省新增核準風電項目84個，僅批復6個風電環(huán)評，共計積壓90余個風電項目待批。

而湖南并非個案。首個開展風電規(guī)劃環(huán)評的云南省政府于2013年3月暫停了全省在建風電項目41個，總裝機量達195.35萬千瓦，新項目的核準審批也被推延。2014年，該省短暫恢復了審批，但隨后又再次叫停了風電項目建設。此外，浙江省至今已逾兩年未批準風電項目建設，安徽、湖北、福建、江蘇、廣東等地發(fā)展風電的積極性也偏低，整個南方地區(qū)的風電項目建設都籠罩著環(huán)保的高氣壓。

2018年1月12日，又一環(huán)保政策重拳出擊：國家林業(yè)局發(fā)布《關于進一步加強國家級森林公園管理的通知》林場發(fā)〔2018〕4號文件，明令禁止國家級森林公園內建設垃圾處理場、房地產、非森林公園自用的水力發(fā)電等項目，風電項目建設也赫然在列。

左手是低風速“大躍進”發(fā)展的迫切需求，右手則是愈加嚴苛的環(huán)保督查，在夾縫中生存的風電開發(fā)商如何突圍？地方政府在“保護”與“發(fā)展”之間，將如何做出現(xiàn)實的考量與利益的抉擇？

「 越來越嚴的環(huán)保督查 」

隨著“最嚴考核問責制度”漸行漸近，中央環(huán)保督查讓地方政府、環(huán)保部門頗感緊張。2017年12月22日起，中央環(huán)保督察組陸續(xù)向吉林等8?。▍^(qū)）反饋督察意見，并同步移交督察發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害責任追究問題案卷。

其中第五反饋督察意見指出，國內某電力央企的子公司建設在四川省涼山州螺髻山省級自然保護區(qū)的普格?？陲L電場項目，因“道路、風電基座等非法占用保護區(qū)草地56.3畝，施工過程中約36萬立方米棄渣隨意傾倒，破壞草原生態(tài)環(huán)境”，被環(huán)保督察組追責，要求予以整改，并向社會公開。

另據(jù)《能源》記者了解，對于部分地方政府而言，出現(xiàn)了“保護區(qū)束縛了發(fā)展的腿腳”的情況，即因環(huán)保問題而不得將項目工程拱手讓人，花落別家。據(jù)媒體報道，山西桑干河自然保護區(qū)為了開發(fā)建設風電項目，出現(xiàn)了“未經充分論證即對保護區(qū)范圍進行調整，減少核心區(qū)、緩沖區(qū)面積648公頃”的違規(guī)行為。

風能作為清潔的可再生能源，對我國低碳環(huán)保的貢獻毋庸置疑，但在風力發(fā)電場的開發(fā)建設過程中，除了噪聲光影干擾、影響候鳥遷徙、改變區(qū)域景觀等難以規(guī)避的環(huán)境擾動以外，仍然存在為了降低工程造價野蠻施工、違規(guī)審批、違規(guī)建設、非法占用，以及只開發(fā)、不修復等人為因素，導致局部生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)象。

華電福新能源股份有限公司副總工程師張文忠將出現(xiàn)上述問題的原因歸結為以下三點：第一，過去風電開發(fā)時，開發(fā)商在內陸地區(qū)準備不足，盲目追求低造價，修路時盡量省錢，對植被的恢復、對建設期的路徑、施工規(guī)劃，考慮的投入與當今相比存在差距。第二，盲目追求項目建設的進度，加之近幾年為了搶電價引發(fā)的風機搶裝潮，導致業(yè)內出現(xiàn)了一些粗暴施工。第三是經驗不夠，相關制度、標準、規(guī)程并不明確，技術標準、管理標準不足。

風電場建設期包括施工準備期和施工期。在施工準備期，由于施工及設備存放場區(qū)需要進行場地平整，降低了原地貌的土壤抗蝕能力，可能導致水土流失。中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司新能源工程院副院長兼總工程師齊志誠告訴《能源》記者，風電項目涉及到的環(huán)境問題分為兩塊：環(huán)保和水保。環(huán)保問題主要體現(xiàn)在風機的噪音、光影影響以及在風電項目開發(fā)時，對環(huán)境保護區(qū)、自然保護區(qū)等環(huán)境敏感點的避讓。

水保問題主要體現(xiàn)在南方山地地區(qū)。在風電場建設過程中，道路的邊坡開挖及棄渣對山地的環(huán)境影響最為突出。齊志誠直言，曾有建設業(yè)主為了省投資，在南方做山地風場道路建設時未對棄渣進行妥善處理，邊坡基本不采取防護措施，對環(huán)境造成不良影響。“現(xiàn)在南方山地的風電場項目開發(fā)在道路邊坡防護及植被恢復方面已經做得很好了。但這就提高了造價，邊坡防護、植被恢復，要增加不少道路水保投資。”

國電電力發(fā)展股份有限公司新能源事業(yè)部主任曲忠侃認為，上述亂象系前幾年發(fā)生的個別情況，此前確實存在有開發(fā)商在項目施工過程中管控不到位的情況，沒有做到環(huán)保、水保“三同時”，對環(huán)境造成了一定的負面影響。但是現(xiàn)在業(yè)內風電開發(fā)項目在環(huán)保方面已有大幅好轉，“環(huán)保趨嚴已經成為必然趨勢，風電企業(yè)已經行動起來，大多數(shù)企業(yè)，尤其是國企在新的項目開發(fā)方面對環(huán)保的重視程度越來越高。”

張文忠對此表示贊同，他告訴《能源》記者，業(yè)內已經對此前的環(huán)保缺失有了反思，并提出了五個到位：認識到位、責任到位、投入到位、規(guī)范標準到位，以及措施要到位。“‘五個到位’已經在行業(yè)內深入人心，把環(huán)保問題做好是風電人的使命，大家已經對風電的環(huán)保責任達到了高度的共識，我們相信風電環(huán)保爭議一定能夠良好地解決。寧波的最美風電場是非常漂亮的，環(huán)境保持也很好，我們后面的項目都可以以此為藍本去做。”

「 環(huán)保與風電的和解是偽命題？ 」

業(yè)內普遍認識到，地方政府對環(huán)保生態(tài)空前重視，生態(tài)綠色方面已經關系到風電產業(yè)的生死存亡。如果不重視環(huán)保，不重視水土的保護和修復，風電生存就面臨很大問題。就算浙江、湖南等地有好的低風速資源，但是只要有一家做得特別差，整個區(qū)域都不讓做。

對于地方政府的環(huán)保要求，多位風電開發(fā)負責人紛紛對《能源》記者表示理解，“必須嚴抓環(huán)境問題，環(huán)境脆弱地區(qū)的植被破壞了，可能幾十年、上百年都恢復不了，以前管理的嚴格度不夠，現(xiàn)在必須嚴抓嚴控”。

某央企工程建設部負責人李磊軍告訴《能源》記者，“黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央不斷地推進生態(tài)文明建設，布局生態(tài)環(huán)境保護，不僅是低風速地區(qū)的環(huán)保審批和核準越來越嚴格，在風資源地區(qū)較好的地區(qū)，如‘三北’地區(qū)的審批也趨嚴。”但是，“環(huán)保審批方面體現(xiàn)了相關受理部門環(huán)評范圍參照標準，環(huán)保、水保方案等發(fā)生了變化，給傳統(tǒng)的風電企業(yè)開發(fā)帶來了一定的困擾，影響了項目的開發(fā)進度。”

大多數(shù)的風電業(yè)主們樂觀地認為，風電項目開發(fā)與地方的環(huán)評要求是可以達成和解的，“青山”與“金山”可以雙贏。“風電作為清潔的可再生能源，肩負國家環(huán)保使命，與地方政府的環(huán)保要求并行不悖。”

然而，有些地方政府的觀點則是：地方政府與風電開發(fā)之間會否達成和解是一個偽命題。

我國最早進行風電研究與制造的浙江省，已經逾兩年未核準風電項目。國家能源局浙江能監(jiān)辦書面回復《能源》記者介紹，浙江省屬于多山地區(qū)，有“七山一水兩分田”之說，地貌決定了陸上平地資源稀少，且只有山脊上才有較好的風資源。由于浙江省高度重視環(huán)境保護，截至2016年，森林覆蓋率突破60%大關，成為全國森林覆蓋率最高的省區(qū)之一，山上樹木植被覆蓋率高，環(huán)境優(yōu)美。

“但是要在山脊上建設風電，必須重新開辟運輸?shù)缆罚疑郊股系闹脖灰餐瑫r被破壞。由于之前一些開發(fā)商不重視環(huán)境復原和水土保持，導致陸上風電開發(fā)建設后對森林環(huán)境破壞較大，對此浙江省的人大代表意見較大，提出人大議案，說浙江的秀麗群山被‘開膛破肚’，變成了‘禿頭’。”浙江能監(jiān)辦回復指出。

此外，平地上人口密集，風電場與居住區(qū)、工業(yè)區(qū)距離近，風電低頻噪音對周邊居民影響大。對此，浙江省政府明確表示，在未找到科學的解決方案前暫停陸上風電的建設。再則浙江省經濟發(fā)達，土地資源寶貴，“地方政府更希望將土地用于其他用途，如建設開發(fā)區(qū)或者房地產，所以在浙江省平地建設低風速風電場可能性極小。”有業(yè)內人士分析。

「 增加環(huán)保成本的開發(fā)商 」

“風電開發(fā)必須適應當?shù)厣鐣鷳B(tài)需求，沒有思想準備就不要去做項目，要做就把項目建設好。”曲忠侃對風電環(huán)保力度趨嚴秉持力挺態(tài)度。

然而，在林業(yè)、發(fā)改、國土、環(huán)保等多個部門嚴苛的紅線下，開發(fā)低風速項目征林征地難、林業(yè)指標獲取難、手續(xù)辦理時間長等問題越發(fā)增多，生態(tài)補償及耕地補償標準費用越來越高。開發(fā)商在平價上網(wǎng)、降電價的重壓之下，一邊發(fā)電效益受限，一邊投資風險增大。

協(xié)合新能源集團公司總裁助理劉瑞卿給《能源》記者算了一筆經濟賬，為了滿足地方政府的環(huán)評要求，對環(huán)境進行持續(xù)的跟蹤與監(jiān)控，在南方山地風電場需將2000-3000萬元投入進去作為水保費用。“兩千萬對于一個五萬千瓦的項目，一個千瓦分攤四百元錢的成本，對于風電項目本身而言是一個不小的投資，壓力是比較大的。”

張文忠則認為，個別地區(qū)出現(xiàn)了對風電環(huán)保要求過于嚴苛的傾向，有人測算，按照嚴苛的標準執(zhí)行，可能導致風電場的造價上升10%，甚至更高。若要達到與之前同等的盈利水平，風電電價需上漲5分錢，對于風電開發(fā)商而言是非常大的損失。希望項目所在地政府在維護綠水青山的同時，盡可能避免開發(fā)企業(yè)的過度投入。

“低風速區(qū)域的政府對風電項目的認識不足，不了解風電的建設運行過程，對環(huán)境影響過于擔憂。”國內某大型發(fā)電集團負責人王瀟霖（化名）告訴《能源》記者，風電環(huán)保問題其實并非十分嚴重，所有的風電項目都通過可研，經過評價審批。但是政府官員或者民眾，看到的只是表象，特別在南方地區(qū)。“南方的山路植被生長迅速，根本的影響其實是沒有的，況且我們還有恢復，還有保護措施，對環(huán)境的破壞力并非想象的那么嚴重。”

此外，噪音污染基本上也可忽略不計。“風電場設計的時候都有設計標準和規(guī)范，對與居民區(qū)的距離有規(guī)定，我們既要發(fā)展經濟，又要環(huán)保，兩者可以很好地結合。相較于其他能源來講，風電開發(fā)是能源行業(yè)里比較好的環(huán)保產業(yè)，很多環(huán)保問題都是可以有效規(guī)避的。”王瀟霖說。

但對于減稅讓地方政府沒有積極性、風電與其他產業(yè)新增規(guī)劃沖突等問題，王瀟霖也頗顯無奈，他向《能源》記者吐槽，更讓人難以接受的是，部分地方政府以影響生態(tài)環(huán)保問題對風電進行限制，不但在批復項目過程中制造障礙，而且在風電項目已取得環(huán)評批復的情況下，項目批復開工后還以環(huán)保的名義被叫停，使得風電場在運營中被迫搬遷。“這造成了風能的資源浪費，希望能杜絕以環(huán)保名義要求風電停工等現(xiàn)象的發(fā)生。”

針對風電場的環(huán)境擾動問題，王瀟霖還特意進行了文獻的研讀。他得到如下結論：風電機組并不總是對大量夜間飛行的鳥類構成致命危險，即使是在相當高的遷徙密度和低云層、有霧情況下也是如此。風電機組對鳥類造成的危害比無線電和電視轉播塔以及成千上萬的線塔所造成的危害要小。

另一業(yè)內人士李巖（化名）也埋怨稱：“以候鳥遷徙要路過風機為由將把風機拆了，做法愚蠢、野蠻。”他透露，山東省曾以此為由把國內某廠家風機拆除，“當年建的時候手續(xù)齊全，因為候鳥問題將十余臺風機全部拆除做法過于嚴苛。”

“大部分問題都在風電場環(huán)評報告批復時已經解決，但是還是有人在沒有根據(jù)的情況下一意孤行，‘影響候鳥飛’、‘影響羊吃草’的說法可能造成清潔能源的浪費甚至被扼殺，風電并非野生動物殺手，任何項目的建設都會對環(huán)境造成一定的擾動。只要可以控制在合理的范圍內，達到與環(huán)境和諧共生是我們的期待。”李巖說道。

大多數(shù)省份都大力發(fā)展清潔能源，特別是風電，條件成熟的地區(qū)對風電發(fā)展的支持力度很大，否則風電沒有今天高速發(fā)展的成績。而從整個大環(huán)境來看，各級政府已經把保護生態(tài)環(huán)境作為各級政府的重大關注事項來抓。地方政府加強環(huán)境的審批把控也是出于發(fā)展的需要。“如果在實際運作過程中與保護區(qū)、森林覆蓋區(qū)、生態(tài)區(qū)、礦產或軍事基地發(fā)生重疊，我們應該對生態(tài)敏感區(qū)進行保護，理應為環(huán)保讓步。”多位開發(fā)商坦言。

「 地方政府的訴求 」

風電項目并非每個地方政府都追捧的香餑餑，其中根源何在？

資深風電行業(yè)從業(yè)者劉波（化名）向《能源》記者分析，地方政府發(fā)展風電動力不足的根本原因在于地方經濟利益驅動不足。除了個別部門對風電項目的審批缺乏經驗，對于地方政府而言，更希望風電企業(yè)進去之后帶動當?shù)亟洕l(fā)展，招商引資，或者配套一些設備，引入一些企業(yè)進去。對于風電項目批復積壓現(xiàn)象，實際上也不僅是環(huán)保問題那么簡單。

“我國風電實行增值稅政策減免，在建成后的5到6年內不給地方政府帶來增值稅貢獻，風電對拉動地方經濟、提供就業(yè)，對實在的利益上的貢獻微乎其微，這才是個別地方政府不積極的根本問題。加上地方擔著環(huán)境問題，發(fā)展風電的動力自然不足。過去我們確實出現(xiàn)了一些不和諧的聲音，但是現(xiàn)在已經大幅改善，地方政府及環(huán)保人士仍出現(xiàn)一些過激反應，是以環(huán)保之名掩蓋政府不作為。”

除了環(huán)保問題，地方政府對風電發(fā)展的限制還受到當?shù)仄渌l(fā)電項目的影響。例如，云南等地為解決火電、煤炭企業(yè)經營困難，讓火電多發(fā)，壓降風電出力；云南等省區(qū)要求風電讓利（云南規(guī)定發(fā)電的60%收益轉移給火電，風電每發(fā)一度電拿出兩分錢給火電進行補貼）參與風火交易，將部分收益轉移給煤電。

云南處于中國的西南邊疆，工業(yè)的電力需求并不旺盛，水電又多，本身電力供需之間存在矛盾，在此環(huán)境下，對于風電的開發(fā)適度地做一些控制，有其合理性。

李磊軍說：“不可否認，因規(guī)劃及其他原因，云南寧夏地區(qū)的火電煤炭企業(yè)遇到了一定的困難，地方政府也千方百計幫這些企業(yè)走出困境。云南風電效益好，火電也為風電的發(fā)展讓步，貢獻了自己的力量，但是我們希望當?shù)卣軌虬凑杖~收購法，對風電上網(wǎng)電價和執(zhí)行電價進行好的結算，為可再生能源的發(fā)展營造更加公平的競爭環(huán)境。”

“火電困難是事實，解決它的最好方式是民政部門去提供救濟，而不是通過能源政策的方式去扭曲市場。”卓爾德環(huán)境研究中心首席能源經濟師張樹偉對《能源》記者表示。

對于浙江省未來的風電規(guī)劃問題，國家能源局浙江能監(jiān)辦給《能源》記者的書面回復表示：《陸上風電與美麗景觀協(xié)調建設導則》以浙江省北侖穿山、鄞州白巖山獲得國家級“全國示范項目”稱號的陸上風電為標桿，今后將在風電環(huán)保、水保等各項規(guī)范性文件要求的基礎上，在風電場上山道路硬化、上下邊坡復綠、排水系統(tǒng)優(yōu)化、升壓站集約綠化、風機平臺美觀綠化等各方面提出詳細的要求，全方位提升浙江省陸上風電建設和運行檔次。

此外，該回復稱：風電建設必須充分考慮所在地的發(fā)展理念和民眾需求，在浙江省建設陸上風電的關鍵是應該更加重視環(huán)境保護、水土保持、美觀綠化等問題，特別是沿途和內部道路硬化、上下邊坡復綠、排水系統(tǒng)優(yōu)化、升壓站集約綠化、風機平臺美觀綠化等各方面。

「 環(huán)保困局何解 」

風電市場的競爭壓力越來越大，而開發(fā)商必須要適應環(huán)保越來越嚴的大趨勢。降低成本、迎合國家環(huán)保政策才是未來的出路。

“我們在低風速發(fā)展方面要更加重視水土保持和環(huán)境保護工作。”曲忠侃說，具體做法是：微觀選址時必須避開自然生態(tài)敏感區(qū)；施工前合理規(guī)劃施工道路，盡可能減少對生態(tài)的破壞，要加強施工過程管控，避免對施工范圍之外的區(qū)域的植被造成碾壓和破壞；項目竣工后確保樹木、植被和景觀的完好并加大維護保養(yǎng)力度；通過風機建筑物的外形、色彩的合理設計，滿足周圍環(huán)境和建筑美學的要求，把項目建設成為美麗生態(tài)風電場。

李磊軍介紹了風電工程建設過程中的六個要點：第一，要規(guī)范批文的辦理，項目前期階段依法取得環(huán)保環(huán)評批復、水保批復等文件，做到合法合規(guī)。第二，要擔負社會責任使命，響應國家環(huán)保的號召，從風電場的環(huán)境保護以及修復方面堅決不能碰法律紅線。第三，進行內部環(huán)保風險管控。在項目開發(fā)建設前開工建設前，對其進行科學嚴謹?shù)娘L險評估，審核其批文風險投資風險。對未取得重點環(huán)保批文及環(huán)保風險較大的項目，一般予以否決或暫緩啟動。

第四，嚴格遵循環(huán)保方案三同時的制度。在風電場設計施工驗收過程中，堅持環(huán)保方案，同時進行物流管控間隙。第五，施工過程中嚴控各類的污染和建設期，通過嚴格管控及先進的施工工藝，妥善處理廢棄物，盡力降低對環(huán)境廢水廢物生活垃圾的排放，嚴格遵守林業(yè)生態(tài)保護水源地的保護政策，不打擦邊球，不進入灰色地帶。第六，投產后積極進行植被恢復，開展環(huán)境修復工作，項目專門列支專項資金，確保修復風電場建設過程中無痕跡及影響。

但在現(xiàn)實中，風電項目的環(huán)保標準還存在難以把握的情況。“植被恢復、擋墻，沒有標準，達到什么樣的尺度無法有效衡量認定。”張樹偉認為，政策必須有相應的標準去判斷，制定具體的界限標準，否則將淪為空話。此外，業(yè)主有很大的經營壓力，壓力之下業(yè)要投入多少錢去做，存在一個平衡的問題。

業(yè)內期待，政府的標準是清晰的、普遍適用的，在一段時間內保持穩(wěn)定，不能是個別官員的自由量裁。當然，企業(yè)也需無條件遵守既定的法律法規(guī)。政府與開發(fā)商之間應頻繁互動，探討出雙方都可以接受的標準，清晰嚴格的執(zhí)行，既不缺欠也不過度。“當前更需要防范的，是過度執(zhí)法。”張樹偉對《能源》記者說。

王瀟霖告訴《能源》記者，風電的未來將承載更重要的使命，希冀在政策層面上對風電的發(fā)展做合理的安排，以保障可再生能源低碳貢獻能夠得到合理補償。

張文忠也表示，風電的發(fā)展不能因噎廢食，不能抹殺風電對于環(huán)保的貢獻，尤其是對減少二氧化碳排放量的貢獻。“我們希望國家在政策層面上，對2020年的平價上網(wǎng)做出合理安排，以保障可再生能源的減碳貢獻得到補償，正如傳統(tǒng)能源的電網(wǎng)輔助服務將得到補償那樣，通過市場的力量為可再生能源的發(fā)展營造公平的競爭環(huán)境。”

的確，開發(fā)商除了要把水保措施做好，把邊坡、覆綠做好，降低風電項目對環(huán)境的影響之外，更重要的是要考慮清楚能否承擔增加投資的壓力問題。

（本刊記者李佩聰對此文亦有貢獻）